黄山学院思政部分工会 汪志伟
2014年10月召开的党的十八届四中全会，是在我国全面建成小康社会、全面深化改革关键时期召开的一次十分重要的会议。全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和重点任务，对全面推进依法治国、建设法治中国作出了全面部署。十八届四中全会的精神对大力推进依法治校与高校工会工作的法治化，进一步发挥高校工会组织的维权职能，激励和引导广大教职员工投身全面推进依法治国的历史性实践具有重大的指导意义。
《工会法》第6条明确规定，维护职工合法权益是工会的基本职责。对高校工会而言，有效维护教职工的正当权益，切实保障其主人翁地位，鼓励其投身科教兴国事业，在高等教育深化改革的关键时期更具重要意义。目前，高校工会尽管在多年的工作实践中已建立了一系列维权机制，但面对高等教育的快速发展、高校内部改革的不断深入及依法治校的不断推进，高校工会的作用未能充分发挥，甚至存在诸多职能缺位。作为教职工合法权益的代表者和维护者，高校工会在全面推进依法治国的背景下，如何针对教职工权益发展的新特点，进一步完善既有的维权机制成为高校工会的一个新课题。
一、高校工会维权存在的问题及其原因
（一）高校工会普遍存在行政化倾向，法律地位不够独立。
《工会法》第2条规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”高校工会是在高校党委和上级教育工会领导下依法成立的教职工群众组织，代表和维护教职工权益是高校工会的根本所在。目前，高校工会的行政化倾向是一个普遍问题，呈现出组织结构科层化和日常工作机关化。在多数高校，工会下设不同层级的部门。工会实际上成为高校的一个行政部门，其活动更多受到高校党委和行政的控制和制约，而难以充分根据教职工的意愿独立自主的开展各项工作，其维权的本质职能也难以彰显。
《工会法》第14条规定：“基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的，依法取得社会团体法人资格。”如果工会组织符合我国《民法通则》第37条规定的条件，即“依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任”，那么在法律上就可以具备法人资格，依法独立享有民事权利和承担民事义务。在维护好自身权利的同时，作为职工的利益代言人，其主要职责就是为职工维权。在实体权利上，工会不仅拥有建议权、协助权，而且具有参与权和决策权。然而，现行的高校工会设置方式使其法律地位独立性不强，阻碍了工会维权职能的有效行使。高校工会大都按单位建会，人财物基本不能独立。工会领导由学校任免，工会干部的职务调整、工资晋升、福利津贴、退休离职等都掌握在学校党委和行政领导手中，工会的办公场所及所需资金也受制于学校。工会干部习惯于根据领导和上级的布置而不是主要根据教职工的意愿开展工作。工会工作行政化、机关化倾向严重，工会组织在教职工维权过程中很难真正充分发挥作用。
（二）高校教代会普遍职权虚化，其法律性质与其现实职能定位不相匹配。
自1979年在部分高校试点开始，高校教代会制度逐渐成为教职工参与学校民主管理和民主监督的一项基本组织形式，也是实现和维护广大教职工合法权益的基本制度。作为教代会的专门工作机构和党联系教师群众的重要桥梁，高校工会应通过教代会组织教职工参加学校的民主管理和监督、维护自己的合法权益并为学校的建设和发展献计献策。但是在实践中，许多高校的教代会基本上跟着学校行政的指挥棒行动。尤其是随着高校各项改革的深入，与教职工利益密切相关的教学和科研活动、干部人事制度改革方案、教职工的聘任和职称评定以及发展资源分配等事项远未进入教代会的讨论与决策范围，教代会的职能行使基本流于形式。
国家教育部颁布的《学校教职工代表大会规定》第5条规定，教代会的性质是“教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”。第7条详细列举了教职工代表大会的八项基本职权：“（1）听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议；（2）听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；（3）听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议；（4）讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法；（5）审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告；（6）按照有关工作规定和安排评议学校领导干部；（7）通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议；（8）讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。”在现代大学制度建设的视野下，教职工代表大会应该是学校的权力机构。虽然上述规定没有明确这一法律地位，但至少已将其作为一种参政议政和民主监督的“基本形式”，以此发挥教职工参与学校事务和民主监督的主渠道作用。但我国高校普遍并未将教代会作为教职工参与学校的管理体系，大多仅仅将其定位在“发扬民主、听取意见”的一种途径和方式。高校教代会性质和现实职能的不匹配，必然导致其维权职能无法充分有效地实现。
（三）高校工会的维权范围和维权方式存在局限，维权机制不够健全。
高校劳动关系的法律性质决定着高校教职工权益的内容和范围。随着高校管理体制和办学机制的改革，高校的劳动关系由过去的行政化向市场化转变，其调节方式也逐渐趋向契约化和规范化。高校工会的维权机制应适应劳动关系的新变化，在维护学校整体利益的同时，更好地维护教职工的多方面权益。但目前来看，高校工会对新时期教职工的正当权益大多仍将维权职能停留在局部的、具体的物质利益和精神文化利益上，忽视教职工参与学校中长期发展战略方针制定的民主权利，以及教学科研平台发展、绩效工资改革、奖金福利分配等长远和根本利益。在维权途径上，绝大多数高校工会停留在事后诉求维权上，面对教职工合法权益受到侵害，高校工会只能予以反映、建议、寄予同情，维权效果不够明显。
根据《工会法》和《民法通则》，工会在理论上是独立的民事主体，除具有实体权利外，还可享有独立的诉权。当诉权被限制时，民事主体的实体权利就难得以充分行使。一方面，现有法律赋予高校工会组织的诉权不完整。虽然《工会法》第21条规定，在职工申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼时工会应当给予支持和帮助。但从法律人格上讲，这并非高校工会组织独立享有的一项权利，而仅仅是一种援助权。《工会法》第22条规定，在高校存在违反劳动法律、法规而侵犯教职工劳动权益情形，工会应当代表职工与单位交涉，要求单位采取措施予以改正；单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理。但在职工的权益受到侵害而其在一定时间内无力主张时，法律并未赋予工会以代位权而可径行起诉。而且，上述工会的诉权也局限于职工劳动权益被侵犯的情形，对于民主权利、精神文化及社会权益受到单位侵害时，法律没有明确规定高校工会的相应的法律抗辩权。另一方面，高校工会的诉权存在配套制度缺失。目前我国工会法与劳动法关系不清晰，我国工会法涉及的参政议政、民主监督等问题都超出了劳动法范畴。工会法对诉讼权利适用何种诉讼法没有具体规定，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》也未涉及工会诉讼权问题，这些都严重影响高校工会诉讼权利的实现。
现有高校工会维权机制据以建立的基本法律制度，诸如集体协商制度、集体合同制度及人事争议救济制度等也不甚健全，必然导致其维权的执行力不足。首先是集体协商和集体合同制度可操作性不强。虽然《工会法》第6条规定，工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益。但其关于工会应与用人单位建立集体协商机制的规定，目前只是一个形式性条款。该法第51、52条规定高校工会代表职工可以与学校订立集体合同，但“可以”的表述在法律执行中不具强制性。其次是高校人事争议救济制度也存在严重不足。依据《劳动合同法》，基于劳动关系产生的劳动纠纷，高校教职工可以通过校内调解、劳动仲裁和民事诉讼等途径加以解决。但涉及年度考核、职务任免、职称评审等权益的纠纷解决，目前只有人事政策、部门规章和规范性文件作参考，没有具体的法律依据。而且，在处理上述争议时，除了申诉之外并未赋予当事人其他的救济手段，这无疑也影响了高校工会维权职能的充分发挥。
上述高校工会维权机制之所以存在如此多的问题，大多根源于我国社会转型的这一历史背景。
二、完善高校工会维权机制的一些对策建议
（一）在高校去行政化改革的同时，提高高校工会法律地位的独立性。
教育部日前发布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》。该意见提到要建立符合学校特点的管理制度和配套政策，旨在推进政校分开、管办分离，有利于逐步去除高校行政化倾向，有利于高校大学精神的重树。针对高校工会目前法律地位不够独立的问题，为避免高校工会过多地受制于高校党委和行政，提高高校工会独立维权的地位与作用，应进一步完善工会的组织体制。高校工会组织具备民法通则规定的法人条件的，应依法取得社会团体法人资格。可以考虑参考高校纪委的改革模式，将现行高校工会的双重领导模式改为由上级工会领导为主的模式。工会主席、副主席人选经职工代表大会民主选举后，由上级工会任命，当选后对全体工会会员负责、接受会员监督。高校工会领导的工资、津贴及福利待遇可以考虑由上级工会直接支付或要求从高校日常经费中列支，任期届满后由上级工会调派或安排工作，其他工作人员由工会委员会负责聘任。由此提高高校工会维权时相对独立的法律地位。
（二）通过高校教代会制度的改革完善，推进依法治校及高校和工会治理体系与治理能力的现代化。
针对高校教职工代表大会制度职权虚化、效率低下、民主管理式微的状况，尽快通过立法赋予教代会实质权限，明确其高校内部权力机构的法律地位，强化其参政议政、民主管理和民主监督的职能，凡涉及学校重大事项和教职工根本利益的制度都必须提交教代会讨论、审议、通过。另外，鉴于教职工代表大会制度不是某一单项的制度安排，而是一个制度体系。其有效运作不仅依赖于国家法律法规的支持，而且依赖于高校内部细化的运作规范。因此，需要高校教代会的组织机构积极承担建章立制的工作，通过良好的内部制度来规范、细化教代会各环节运作规范，落实好教代会的各项职权。如建立和完善会议组织制度、巡视检查制度、质询与通报制度、提案工作制度、管理问责制度、民主评议领导干部制度等。同时，还要明确教代会的审议内容，将事关教职工根本利益的、事关学校改革与发展的重大事项纳入到教代会中，建立教代会主题遴选与议题商定制度。如此，高校工会通过教代会监督制约高校行政权力、充分实现维权职能，才不至于沦为空谈。如此，方能推进依法治校，真正提升高校与工会治理体系与治理能力的现代化。
（三）破除高校工会维权方式的局限，健全高校人事争议救济制度。
针对高校工会诉权实现存在的相关法律缺失，我国应尽快完善相关立法，明确工会法与劳动法之间的关系。对涉及劳动争议、人事争议，而《劳动法》和《工会法》又没有具体规定的问题，明确在何种情形下适用民法和民事诉讼法，何种情形下适用行政法和行政诉讼法，以解决维权案件中高校工会的诉讼权问题。这样既可解决法律适用不当和无法可依的问题，也有利于学校、教职工和工会三方协商机制的有效运行。同时，针对《工会法》第21条出台相关法律解释：规定工会组织有承担仲裁和诉讼费用的义务。否则，职工有权针对工会组织的不作为提起民事诉讼。这样便可以解决高校工会组织出于节省开支而拒绝为教职工诉讼的问题，从工会组织内部解除其诉讼权利实现的束缚。另外，应尽快制定集体合同法，明确集体合同在什么范围内签、如何签以及不签订集体合同相关人员应当承担什么样的法律责任。这样一来，高校工会就有权代表教职工就工资待遇、工作时间和工作职责的要求，以及学校聘用、晋升、解聘教师的正当程序，劳动安全、社会福利、进修提高等与学校管理层平等协商，通过集体合同协调劳动关系、维护教职工合法权益便具有实际意义。
针对高校人事争议救济制度严重不足的现状，国家立法机关应认真梳理现行关于人事争议处理的规范性和非规范性法律文件，在《人事争议处理规定》、《劳动人事争议仲裁组织规则》以及《劳动人事争议仲裁办案规则》等基础上，修订实体法和程序法依据，提升人事争议处理法律制度的效力层级，消除相关法律之间的冲突，确保法律规范条理清晰内容明确，提高具体人事争议法律救济制度的可操作性。对高校工会而言，应当依据《工会法》和相关法律规定建立人事争议调解委员会，加大工会协调人事争议的力度，不断完善人事争议协调的手段。在校内调解不成的情况下，由高校工会出面向上级工会或仲裁部门提出请求以维护教职工合法权益不受侵犯；在教职工无力主张其合法权益时，工会依据修订的人事争议实体法和程序法代替教职工径行起诉。同时，高校工会要发挥监督职能，对校内劳动法规、人事制度执行情况进行经常性和全方位的监督，及时纠正侵犯教职工权益的现象和问题，切实维护教职工的合法权益。
在全面推进依法治国的时代背景下，高校工会的维权工作任重道远。我们应以十八届四中全会的精神为指导，从高校实际出发，大胆探索、创新与改革，在推进依法治校的历史进程中，不断完善和提高高校工会的维权机制与维权能力，实现高校与工会治理体系与治理能力的现代化。