巩固教代会历史成果，推进高校民主管理
巢湖学院 胡世元
高校教代会制度是高校实行民主管理的基本形式，是教职工行使民主决策、民主管理、民主监督的基本载体，强化教代会制度是教职工充分享有知情权、参与权、表达权、监督权的有效保障，能够切实维护教职工的合法权益，积极构建和谐劳动关系。在总结实践经验的基础上，2011年教育部正式颁布了《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》），从文本上进一步完善了教代会制度，对于促进学校民主管理，与和谐校园建设大有裨益。
一、教代会制度的历史地位
教代会制度是我国改革开放时期的产物，是中国特色社会主义民主政治的有机组成部分。回顾教代会制度的历史，不难发现教代会制度走过了一个从无到有、从个别试点到普及深化的漫长过程，30多年实践证明，高校教代会制度在构建现代大学制度，促进学校改革发展起着积极作用。
（一）从工作试点走向制度规定。1978年国家教育部颁发《全国普通高等学校暂行工作条例（试行草案）》，提出要“在党委领导下定期举行师生员工代表大会”，并作了明确的要求。党和国家领导人也高度重视，先后作出指示，此后全国多所高校开展教代会制度试点工作。教育部和中国教育工会多次召开试点工作座谈会，总结经验，最终于1985年颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》。表明教代会制度在高等学校的正式确立。
（二）从制度走向法制。《高等学校教职工代表大会暂行条例》的颁布，使高校教代会制度进入了一个新的发展阶段。高校纷纷召开教职工代表大会，建立教代会制度。党的文献和相关法规都对教代会制度做出相应规定，如1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定：“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”《教师法》、《教育法》、《高等教育法》都对通过教代会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和民主监督作出规定。
（三）在法制的保障下，职责权力逐步落实。教代会制度法律地位的确立，不仅使高校教代会开展工作有了政策依据和法律保障，成为依法治校的重要内容，更重要的是随着教职工法制意识的不断增强，依法民主治校参与积极性大为提高，教代会制度更加健全，教代会的四项职权不断得到落实，且落实的方式也走向多元，教代会制度建设在法制的保障下不断延伸深化。主要体现在：一是高校能坚持做到每年由校长向教代会做工作报告，学校重要决策、发展规划都要经过教代会讨论通过。二是积极开展民主评议学校领导干部工作，有力地推动了学校干部队伍建设工作。三是积极开展经常性的提案工作。教代会提案是全校教职工通过教代会参与学校管理的重要形式，是学校工作决策民主化、科学化的重要渠道，也是落实教代会职权的重要形式。四是积极推进校务公开工作。早在1999年3月，全国教育工会下发了《关于推进校务公开工作的意见》，指出校务公开要以教代会为基本载体，加强学校监督工作，搞好学校民主政治建设。2002年2月教育部同全国总工会再次下发《关于全面推进校务公开工作的意见》，随后校务公开工作在高校普遍展开。校务公开工作的篷勃发展，有力推动了教代会制度的完善和发展。
（四）学校教职工代表大会规定》的颁布实施，标志着高校教代会制度建设进入了新的历史发展阶段。为适应社会主义市场经济条件下学校民主发展的新情况，教育部经商中华全国总工会同意，于2011年12月发布第32号令，正式颁布《学校教职工代表大会规定》，于2012年1月1日起实施。《学校教职工代表大会规定》是对教代会制度多年探索实践的总结，对教代会的基本职责作了明确的规定，对教代会的地位、职权、机构等方面作了祥尽的界定。与1985年《暂行条例》相比，《规定》更显制度的刚性和规范性，也更具可操作性，是对高校改革、发展、稳定的顶层设计，是对广大教职工政治民主权利的高度重视。
二、高校教代会制度建设存在的主要问题
高校教代会制度在当下各级各类高校普遍建立起来，在各级党组织的领导和行政的支持下，教代会的职权得到很好的落实，教代会的各项工作也在有条不紊开展，有力地推动了高校的民主化进程，调动了广大教职工参加学校各项事业建设的积极性和主动性。但是，我们应当看到高校教代会制度在实施的过程中依然存在着不如人意的地方。
（一）对教代会制度建设和民主管理意义、作用认识不足。我国现代大学管理的基本架构是：党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。党委领导是前提，校长负责是核心，教授治学是基础，民主管理是保障。四者之间相互依赖、相互制约，共同构成高校统一的有机管理体系。民主管理最重要的载体就是教代会，但有的学校对这一点认识不足，没有正确处理好这四者之间的关系，只重视党委领导、校长负责，民主管理缺乏应有的位置。由此教代会制度往往流于形式，比如一些事关学校全局、全体教职工利益问题的重大决策，时常没有经过教代会讨论就由直接领导直接决策，即使通过教代会也只是走过场而已。
（二）工会组织出现边缘化倾向。《规定》明确规定“学校工会为教职工代表大会的工作机构”，“就学校民主管理工作向学校党组织汇报，与学校沟通”，“学校应当为学校工会承担教职工代表大会工作机构职责提供必要的工作条件和经费保障”。这就从制度上规范了工会组织在教代会中的性质、作用以及如何开展民主管理。但现实却是一方面受工会工作人员少、年龄老化等条件的限制，另一方面学校重视程度不够，工会的职权没有完全落实，执行力普遍弱化。工会只是开展一些文体活动，发发福利等一般性工作，而对代表广大教职工参与学校的民主管理做得不够，更没有机会和能力就一些重大问题与学校领导开展协商平等对话，工会的维权和监督职能逐步丧失，至使工会出现了边缘化倾向。
（三）教代会工作规范化程度有待进一步提高。无论是《条例》还是《规定》都对教代会的职权、代表的产生、大会的组织召开进行了详细的规定。不少高校对此并没有遵照执行或执行不到位。一是大会不能按时召开或按时换届，程序安排随意性较大。二是近年来一些高校把教代会与党代会混合起来开，教代会与党代会是两个性教代会质完全不同的会议，会议主题、代表有着很大的区别。从实际效果看，模糊了教代会的作用，淡化了教代会的效用。三是会议内容简单，只是在会上读读校长、工会、财务、提案工作报告，而对事关全校的重大决策、教职工切身利益的重大问题很少拿到会上讨论通过。这在一定程度上影响了教代会的质量。
（四）少数代表的素质不能适应民主管理的需要。教代会代表参政议政的水平及个人素质的好坏，决定着教代会的质量。从教代会的实践来看，有些代表缺乏相应的参政议政能力和管理能力；一些代表对学校的民主程度怀有疑虑，表决时随大流；有的代表冷漠麻木，对学校的事情漠不关心，观望等待，缺乏责任感和工作热情。
三、切实采取措施 强化教代会制度建设
（一）认真总结教代会制度的成功经验，提升教代会制度理论研究水平。30多年的实践为我们做好教代会工作提供了宝贵的经验。一是坚持校党委的领导，重大问题主动请示校党委，积极争取学校行政的支持，这是做好教代会工作的前提。二是坚持围绕学校大局、中心工作，调动教职工参与教代会的积极性和创造性，这是做好教代会工作的基础。三是努力实现教代会法制化、规范化和程序化。这是做好教代会工作的保障。四是加强理论研究，坚持与时俱进，开拓创新，不断研究新情况，解决新问题，开拓新途径。这是做好教代会工作的关键。
（二）科学界定、落实高校教代会的职权。《规定》根据当前学校民主管理面临的新情况、新问题，从不同的方面和角度，规定了教代会的八项职权，主要体现为三个方面，即讨论建议权、讨论通过权、评议监督权。这三项职权都是实实在在的，没有这三项职权，教代会就容易变“虚”。讨论建议权主要包括听取校长工作报告，讨论审议学校发展、建设、改革等重大问题及提案办理情况，可以使学校党政的决策更加符合本校实际，更加民主化和科学化，更加具有群众基础。讨论通过权即讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法。讨论通过权体现了教代会与行政领导相互支持、平等沟通协商一致的“共决”原则。评议监督权即按照有关工作规定和安排评议学校领导干部；通过多种方式对学校工作提出意见和建议；监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议；讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其它事项。
（三）提升教代会代表的素质，提高教代会的运行质量。首先改革代表选举方式，传统的选举方式是按单位划分若干选举片区，分配若干名额，由各片区全体教职工根据学校代表选举办法自由选举代表，结果一些无意当代表或对学校发展、职工利益不关心、缺乏参政意识和能力的人当选代表，“被代表”现象由此产生。要真正做到自由民主选举，学校要成立独立选举委员会，鼓励那些确实关心学校发展、职工利益，具有参政意识和能力的人主动站出来，进行演讲，由学校全体教职工投票选举。其次要加强的培训和管理工作，增强他们的责任心和使命感，充实有关教代会的知识，建立奖惩机制，确保代表的民主管理职责到位。其三完善教代会的运行机制，规范教代会的各项程序，重视教代会提案工作，提高提案质量，切实把那些客观、合理、有建设性的提案作为学校科学决策的依据。