高校推进二级教代会制度建设的实践与思考
——以安徽师范大学二级教代会建设为工作案例
安徽师范大学 赵 红
摘要:随着高校办学规模的扩大和管理重心的下移，建立二级教代会制度对于加强基层民主建设、建立科学规范的院级决策机制，构建高效精干的管理系统，具有至关重要的作用。我校二级教代会制度建设历程可以分为试点、总结经验、全面推进三个阶段，形成了比较丰硕的制度成果、实践成果和理论成果，在学院的建设发展中起到了积极的作用。本文在总结我校二级教代会制度建设基本历程基础上，以工作案例的形式，总结工作经验，分析存在不足，提出建议和对策。
关键词:二级教代会；成效与启示；问题与建议
一、引言
高校二级教代会是学校教代会制度的延伸和拓展，是广大教职工参与本单位行政管理，行使民主权利的主要渠道，是学校民主管理和民主监督工作的进一步完善。为积极推进基层民主政治建设，我校于2009年—2010年在5个学院先行试点建立了二级教代会，2011年对试点经验进行总结，修订完善了相关制度，促进二级教代会规范化、程序化，2012年在学校全面推进二级教代会建设。目前全校18个学院、单位（包括后勤集团、图书馆、皖江学院），召开了二级教代会，基本实现全覆盖。该项工作标志着我校民主管理由学校向学院进一步深化，学校的教代会制度向二级教代会不断延伸。二级教代会工作的制度化、规范化，体现了民主管理、民主决策、民主治校和全心全意依靠教职工办学的宗旨，为学院的科学发展、和谐发展搭建了平台、提供了动力。
二、背景与起因
理论依据：建立现代大学制度的需要
二级教代会工作是一项理论性、 政策性很强的工作, 涉及政治、法律、 管理等诸多领域。在现代大学体系的构建中，实行学校宏观调控、学院自主管理的校院两级管理模式，是大学内部管理体制改革的重要内容。校院两级管理体制的目标是整合发展资源，激发组织活力，增强发展动力，提高办学效益；核心是下移管理重心，下放管理权力，调整管理边界，规范管理行为。校院两级管理体制下，学院作为大学办学的实体，应遵循高校发展客观规律，建立科学规范的院级决策机制，构建高效精干的管理系统，形成自我发展、自我约束的运行体系，从而提高学院办学质量与办学水平。
政策要求：推进高校民主管理的要求
《学校教职工代表大会规定》（教育部32号令）第二十八条明确要求，“学校可以在其下属单位建立教职工代表大会制度，在该单位范围内实行民主管理和监督”。《规定》充分肯定了一些高校二级教代会制度创新工作。高校二级教代会是校级教代会的延伸，是校内二级单位民主管理的基本形式，是高校民主政治发展的必然要求。
学校目标：符合学校管理目标
我校第七届教代会暨第五届工代会，选举产生了新一届教代会执委和工会委员，教代会工作报告中分析了教代会工作面临的背景是“随着我国经济体制、社会结构、利益格局和思想观念的深刻变化以及高等教育改革发展的不断深入，高校教代会、工会的工作内涵、工作任务和工作方式正在发生重大变化，教代会、工会组织参与学校民主管理、民主监督的作用更加凸显、任务更加繁重”。明确提出在我校二级教代会试点经验的基础上，整体推进二级教代会制度建设。校工会明确承诺“本届班子任期内完成二级教代会的整体推进工作”。我校把“校院两级管理体制改革推进工作”纳入学校工作重点。
三、做法和经过
（一）开展二级教代会试点工作，探索路径
我校出台了《安徽师范大学二级教职工代表大会工作实施细则（试行）》，在5个学院先后开展了二级教代会试点，这5个学院分别涵盖文、理、特专业，且党政工班子和谐，学院发展势头良好，学院书记和院长积极支持工会教代会工作。试点工作起到了探索路径、规范程序、加大宣传、示范引领的作用。
（二）组织分工会外出学习调研，统一思想
校工会组织部分学院党委书记、分工会主席以及校工会干部一行赴南京师范大学调研，重点学习校院两级教代会、职工之家建设的成功经验。通过学习交流，大家进一步认识到加强二级教代会工作，必须要得到党委的高度重视和行政的大力支持以及广大教职工的积极参与；工会作为二级教代会的工作机构，要进一步丰富和拓展工会、教代会工作思路，积极推进学院教代会工作。
（三）召开试点单位经验交流会，明确思路
校工会组织召开了二级教代会试点工作经验交流会。会上，5个学院相继总结汇报了本学院二级教代会的试点工作情况，分别介绍了会议议程、代表人数、比例及产生方式和两委人数及产生方式，还就我校整体推进二级教代会制度有关问题进行了深入的讨论，提出了许多切实可行的宝贵意见和建议。交流会达成以下共识：二级教代会增强了沟通理解，有利于决策民主化、科学化，有助于自我管理，增强了学院领导班子主动接受监督的意识，得到了教职工的认可。交流会为全面推进二级教代会建设奠定了思想基础。
（四）修订完善二级教代会相关制度，规范程序
先后修订并出台以下相关文件：《安徽师范大学教职工代表大会暂行条例》、《安徽师范大学二级教职工代表大会暂行办法》、《召开二级教职工代表大会工作程序》、《关于全面推进二级教职工代表大会建设的通知》、《关于二级教职工代表大会筹备工作的指导性意见》。推进了我校二级教代会工作的制度化、规范化、程序化，对基层开展二级教代会工作提供了政策依据和程序依据。
（五）召开二级教代会全面推进工作布置会，落实责任
学校召开了各学院党委书记会议。会议明确了全面推进二级教代会制度建设工作的任务，5个试点学院要积极落实年会制度，更好地发挥执委会作用。以上工作，统一了思想，明确了任务，落实了责任。
（六）全面推进二级教代会，实现全覆盖
目前，全校各学院（单位）相继召开了第一届教职工（代表）大会暨工会会员（代表）大会，基本实现了全覆盖。召开二级教代会的单位完成了二级教代会执委成员、分工会委员会委员的选举工作，审议了学院和工会工作报告，讨论了学院十二五规划等重要实施方案。此外，各院级单位根据实际有所侧重，有侧重于教学、科研、开发等管理和奖励办法，有侧重于学院与系（所）之间关系，有侧重于规章制度、组织机构和岗位职责，也有侧重于财务管理、经济分配等等。这些实施意见使全院教职工统一了思想，明确了目标，发挥了民智，凝聚了人心。
（七）巩固二级教代会成果，发挥二级教代会执委作用
随着二级教代会制度的普遍建立，校工会在加强指导、规范程序、建立报告制度、沟通协调的同时，我校出台了《职工小家建设考核实施办法》，将二级教代会工作作为衡量各学院（单位）民主管理工作的主要指标之一，与分工会建设“职工小家”考核相联系。这些激励考评的措施，对二级教代会工作起到了一定的促进作用。同时为适应学校管理重心下移，完善学院内部治理结构的需要，学校还出台了《安徽师范大学学院党政联席会议事规则（试行）》、《安徽师范大学学院教授委员会章程（试行）》，试行党政联席会、教授委员会、二级教代会三个会议不重合制度，明确规定了学院党政联席会是学院最高决策机构，教授委员会参与学术管理、教代会参与民主管理的基本功能和权力边界，探索三个会议在学院建设发展中的作用。
四、成效与启示
（一）取得的主要成效
1、 制度成果
制定了《安徽师范大学教职工代表大会暂行条例》、《安徽师范大学二级教职工代表大会暂行办法》、《召开二级教职工代表（教职工）大会工作程序》、《关于全面推进二级教职工代表大会建设的通知》、《关于二级教职工代表大会筹备工作的指导性意见》。不断推进了我校二级教代会工作的制度化、规范化、程序化。这些制度的制定和实行，明确了二级教代会职责、代表的权利义务和组织制度，规定了基本流程和具体要求，为二级教代会制度建设提供了制度保障。
2、实践成果
加强民主政治建设，推动工作实践，是二级教代会工作的最终价值追求。二级教代会制度建设过程中，有关单位在大会上报告工作开展情况和财务运行情况，接受全体代表的监督；将关系本单位长远发展的重要材料提交与会人员讨论，集中代表智慧，统一代表思想，凝聚代表力量；保证决策科学，执行有力。教代会代表、教代会执委会成员的酝酿、提名和选举过程，本身就是发扬民主、体现民意、集中民智的过程。实践证明，二级教代会制度建设有利于调动教职工民主参与的积极性，有利于增强二级单位领导班子接受监督的主动性，有利于提高决策的民主化、科学化水平，有利于营造团结、和谐、民主的良好氛围，有利于推动事业科学发展。
3、理论成果
重视理论研究，建设学习型、研究型、务实型工会组织是本届班子的任期目标之一。工会在科研处的支持下，创新地开展了“安徽师范大学教代会工会理论研究立项计划”，并明确为校级课题，在校内有一定影响力。目前已经开展了三期，先后立项23个，多篇立项研究成果获奖或发表。工会教代会干部和理论工作者们，积极开展二级教代会工作研究，形成了可喜成果。例如，数计学院李智发撰文《安徽高校二级教代会制度建设的进程、成效、问题及对策》，在回顾安徽高校二级教代会制度建设基本历程基础上，总结工作经验，分析存在不足，提出建议和对策；文学院戴和圣撰文《校院两级管理模式下学院工会工作创新研究》，提出“健全管理机制，发挥好民主监督功能；建立信任机制，发挥好沟通协调功能；健全活动机制，发挥好教工之家功能；建立关心机制，发挥好和谐建院功能”；工会赵红、屈光峰撰文《浅论工会在现代大学制度建设中的定位和作用》探索了“现代大学制度的基本内涵及建设路径，工会在现代大学制度建设中的定位及作用的发挥”。屈光峰撰文《浅谈高校内部治理结构与教代会制度建设》提出“学院党政联席会是学院最高决策机构，教授委员会参与学术管理、教代会参与民主管理，发挥三个会议在学院建设发展中的作用。”的观点。这些理论成果一方面是经验总结和理论提升，另一方面为深入开展二级教代会制度建设提供了有益的指导。
（二）工作启示
1、建立二级教代会制度，是深化基层民主政治建设的需要
二级教代会是高校教代会的有机组成部分，是院（系）教职工广泛和直接参与学校民主管理、民主监督的有效手段和实现自己民主权利的组织保证。相对于校级层面的教代会，二级教代会更加贴近广大教职工的实际，更为直接地体现了党的 “依靠” 方针和高校民主管理的本质，是推动高校民主政治建设的生动实践和有益尝试，是社会主义民主政治建设在基层的具体体现，是教职工实现有序政治参与的最有效、最广泛的途径。
2、建立二级教代会制度，有利于提升学院的管理水平和决策能力
以二级教代会为载体，把学院的重要规章制度、 重大改革方案、 学科学位建设、 师资队伍建设、 津贴分配方案等交由代表们审议讨论，使学院的规章制度的合法性和权威性加强，有利于减轻学院领导的工作压力，有利于凝聚人心、集中民智，避免重大问题少数人说了算，从而促进了决策的民主化、 科学化、 制度化和规范化，有力地提升了学院的管理水平。
3、建立二级教代会制度，齐抓共管是关键
学院党政工要各负其责，密切配合，共同努力，形成合力，努力形成“党委领导、行政支持、工会运作、群众参与”的教代会工作格局。学院党委要切实担负起领导和支持教代会的职责。学院行政要尊重和支持学院教代会依法行使民主参与管理和民主监督的职权。学院工会作为教代会的工作机构，要尊重和支持学院行政系统行使指挥职权，引导教职工以主人翁的责任感努力完成教学、科研、社会服务等各项工作任务。
4、二级教代会的筹备工作，选准议题是基础
教代会议题的确定，关系到大会的成效和质量。因此需要将与学院发展关系最为密切的、教职工最为关心的内容作为大会的议题，切实发挥教代会明确发展目标、制定发展规划，凝聚广大教职员工的重要作用。
5、二级教代会的成效，落实职权是核心
如何落实二级教代会的审议建议权、审议通过权和评议监督权，是二级教代会落到实处的抓手。学院的建设与发展规划、 教育教学改革方案、教职工的集体福利、 分配改革等重大事项，必须提交二级教代会审议，广泛听取教职工的意见；学院教职工聘任考核办法、 奖金及岗位津贴实施方案等涉及教职工切身利益的改革方案和重大规章制度等，必须经过二级教代会审议通过。
五、问题与建议
（一）主要问题：
1、各学院间工作进展不够平衡
从基本进程可以看出，各单位首届二级教代会召开的质量有所不同，履职情况也有所不同。在实际操作中, 对二级教代会履行职责的情况虽有考核标准,但操作性不强，缺乏有效的评估和激励机制，也没有明确的奖惩措施。
2、提案工作还没有列入本次议程
按照教代会制度建设的要求，提案的提出与办理，应是教代会工作的重要内容之一。根据“先易后难、先建立后深入”的原则，本次学院首届教代会没有对提案工作提出硬性要求，这项工作有待进一步深入。
3、二级教代会执委会的作用有待加强
二级教代会召开期间，各二级单位在建立健全相关制度、召开二级教职工代表大会等方面做了大量的工作。而闭会期间，教代会代表、执委会的作用如何发挥，这是各二级教代会执委会需要研究和探索的课题。
4、管理和运行机制有待进一步探索
从理论上看，教代会执委会与党委、行政、专业委员会在职责、权限和工作内容上是能够区分的，但现实中，既分工明确又相互合作、相互制衡的‘四位一体’二级管理结构需要进一步探索。
（二）建议：
1. 明确二级教代会与党委的关系
二级教代会与同级党组织的关系是领导与被领导的关系。《学校教职工代表大会规定》明确规定，“教职工代表大会在中国共产党学校基层组织的领导下开展工作”。二级单位实行教代会制度，从代表选举到“教代会执委”推荐再到“教代会执委”选举，从议题确定到组织讨论再到形成决议，都要在同级党委的统一领导下开展，同级党委同时做到领导不越位、指导不缺位，给教代会和工会一定的空间。
2. 处理好二级教代会与行政的关系
二级教代会与行政的关系是监督与被支持的关系。一方面，行政自觉接受教代会的监督，不断推进院务公开。另一方面，二级教代会要支持和维护行政工作，对行政工作要做到：参与不干预，补台不拆台，监督不越权, 失误不埋怨，小事不纠缠，注意培养共识，形成合力，共同维护群众利益，努力成为行政与教职工沟通的桥梁纽带。
3. 界定二级教代会与学术专业委员会的关系
学术专业委员会重点决定业务方面重大事宜；二级教代会主要拥有讨论建议权、讨论通过权和评议监督权等职权，参与本单位的民主管理和民主监督，职责的范围主要是事关本单位发展全局的重大事项、事关教职工切身利益的重要决策。
4、发挥教代会执委会闭会期间作用
充分发挥二级教代会闭会期间的作用，把决议的落实、 检查、 督办作为重要任务来抓，真正构建二级教代会制度运行的长效机制。二级教代会执委应坚持调查研究，注意倾听和反馈群众的要求, 为学院党政决策当好“ 信息员”；要宣传学校和学院发展思路及制度政策，促进学院和谐发展，当好“ 宣传员”；要认真履行职责, 积极参政议政,坚持依法治校和民主管理,当好“ 监督员” ; 要加强自身建设,真心实意为教职工服务, 为其排忧解难, 为领导分忧, 为学院发展出谋划策,当好“服务员”。