安徽财经大学 郑重、王静、胡晶
内容摘要：教代会代表选举工作是教代会的基础性工作，选举程序设计是否公正、合理，影响到教职工选举权与被选举权的实现，对教代会代表作用的发挥，教职工代表大会制度的优越性有着举足轻重的作用。作为教代会制度的重要基石、保障广大教职工民主权利的核心内容，以直接选举为基础的教代会代表选举，近年来有了长足的发展，民主化程度不断提高。然而，伴随高校管理改革的不断深化，民主政治建设进程的加快，教代会代表选举中也面临一些深层次的困难和问题，迫切需要我们从理念、制度层面、主体和运作本身等方面进行考察，尝试找到症结所在，从而探讨解决对策，提出相应的程序优化建议。
关键词：教代会；代表选举；程序优化；
随着《学校教职工代表大会规定》和《安徽省高等学校教职工代表大会工作规程》的颁布实施，教代会选举制度也逐步完善，选举的规范化、民主化程度逐步提高。但也要看到，伴随高校管理改革的不断深入和民主政治建设进程的加快，教代会代表选举中也面临一些深层次的困难和问题，不利于教职工选举权和被选举权的实现，在一定意义上妨碍了教代会制度的功能发挥，消减了教代会制度理论上的优越性，导致了原则与实际的乖离、理想与现实的反差，迫切需要我们从理念、制度层面、主体和运作本身等方面考察、优化教代会代表选举工作，从而还原教代会代表应有的先进性、广泛性和代表性。
一、教代会代表选举工作是教代会制度的重要基石
教职工代表大会是广大教职工行使民主管理权力的重要载体，教代会8项职权的行使是通过全体代表集体完成的，因而教代会代表是教代会的主体，教代会代表选举工作是教代会制度的基础。教代会代表既是参与学校民主管理的代表人物，也同时是各方面工作的骨干力量，应具有群众性、广泛性和先进性等特点。教代会代表选举程序的设计是否公正、合理，关系着教职工选举权与被选举权的实现，影响到教代会代表作用的发挥，关系着教职工代表大会制度的优越性能否充分体现。只有每位代表都具有较高的综合素质和履职能力，教代会的职权才能正确地行使，教代会作出的决议才有可能最符合广大教职工根本利益，教代会才能够担当起学校民主管理权力机构的重任。做好代表选举工作，不断提高他们的综合素质和履职能力，充分调动他们的积极性，就能够很好地起到引导和示范作用，对于行使教代会的三类职权、巩固教代会制度在学校民主管理主渠道的地位、提高学校的民主管理水平、促进学校的民主政治建设和各项事业的发展都具有十分重要的意义。
二、教代会代表选举程序优化选择
（一）现行教代会代表选举程序解析
根据《学校教职工代表大会规定》，“教职工代表大会代表以学院、系（所、年级）、室（组）等为单位，由教职工直接选举产生”，以学院(分会)为单位划分选举区域是现在大多数高校普遍采用的选举程序。
该程序的优点在于，教代会代表选举工作由各个分会在所属党组织领导下组织实施，操作简便，具有明显的操作主体。
但这种选举程序的不足之处也很明显，第一，不能真实反映教职工的选举意愿，会造成部分人员被边缘化：只有在单位中享有较高威望、工作业绩突出、人际关系特别好的人员才能当选，选举出来的代表普遍有三高特征,即“高职称、高职务、高工龄”，而资历浅的青年教师、低层次行政管理人员、人事代理人员以及工勤人员等“弱势群体”在教代会中没有或极少有自己的代表，教代会代表缺乏广泛的代表性和群众性,对于大多数教职工而言,有一种“被代表”的感觉，他们难以充分运用教代会这一民主管理平台表达自己合理的利益诉求。
第二，“官本位”观念渗透导致代表的构成比例失调。按《规定》代表的构成，既要体现学校以教学为主，又要充分考虑到学校各方面人员。但目前的现状是教代会的代表人选大都由各院、系的领导及其机关部门负责人、后勤科室负责人以上人员所组成，真正的教师、一线职工代表反而占很小的比例，甚至在个别的院系没有一个代表是真正的一线教师，基本上成了“变相”的部分中层干部会，这就从根本上削弱了教代会的代表性，甚至模糊了教代会的真正性质和存在意义。究其原因，现有的校、院党政领导和行政、后勤管理部门的负责人，在年龄、职称、职务上，以及话语权等方面都处于优势地位；受传统的“官本位”思想影响，一些领导干部把当选代表看作是一种荣誉、身份的标志，认为不当选为代表“面子”过不去；而普通教职工对教代会了解不多，对代表的作用认识不够，有的甚至认为选谁都一样，甚至把不选领导干部误认为是对领导干部的不尊重，担心在今后的工作中受到不必要的影响，因此只要领导干部作为候选人，很少出现不当选的的局面。教代会代表名义上是教职工直接选举产生的，实际上不能体现真正意义上的民主精神，普通教职工“主动”放弃了自己来之不易并受法律保护的民主权利。
第三，教代会代表缺乏主体意识。首先，教代会代表的选举方式和构成原则导致了教代会代表缺乏主体意识。在代表的主体意识中一个非常重要的方面是“代表谁”的问题，对于代表那个层次的职工，如何为那个特定教职工群体的利益和主要应表达哪个特定教职工群体的愿望和诉求等不明确。其二，教代会的职权概括性太高。教代会有三个类别职权，即讨论建议权、讨论通过权和评议监督权，其中两个类别的职权都是对已形成的“结果”，即计划、规划、方案、重大问题、基本规章制度、原则等行使职权，而不能对这些“结果”修改过程提出具体要求。其三，目前，教代会代表实际参与教代会工作的形式较为单一，主要是会议和提案，但是会议往往图形式，走过场，有实质性的意义不多，效果不明显现象较普遍，影响了教代会效果；教代会提案重回复、轻落实的问题依然存在，也降低了教代会最主要、最基本活动的质量和效应；其四，高校教职工是由知识分子构成的特殊群体，既承担着教学、科研任务，闲余时间较少，有些代表平时不注重有关知识的学习，会外不能对教职工关注的利益诉求进行认真的调研，参加会议“不敢说”、“不会说”、“说不好”的情况大有人在。有的代表只有“荣誉感”，缺少应有的责任意识，一届代表当下来，没有提出过甚至没有附议过一件提案；缺乏应有参政议政能力。种种怠于行使自己权利的行为，无疑使教代会代表作用的大打折扣。显然此方案选举出来的代表,无法保证教代会高质量承担民主管理效能。
（二）教代会代表选举程序的优化设计
教代会代表选举是教职工进行权力委托的行为，也是公共权力合法性的来源。.按“民主集中制”原则，对教代会代表选举程序的优化设计，是保证教职工选举权与被选举权在民主、科学、公正、合理的前提下得以实现，选举程序优化设计需要严格贯彻选举制度的基本原则。
民主分直接民主和代议制民主。直接民主是每个人直接参与到利益的表达和协调中，全体成员平等发表意见,共同协商，并按照少数服从多数的原则，对重大事务进行决策。代议制民主不是每个人都亲自参与决策,它是决策权所有权和行使权的分离，决策权的所有者将权力委托给其代理人，也就是决策权的所有者把这种权力委托给选出的代表来行使，由代理人保障所有者的利益和政治权利的实现。教职工代表大会制度的民主管理属代议制民主，因此，教职工代表结构的全方位，多层次，广泛性成为问题的关键所在。
基于此，本文试图对现有教代会代表选举程序进行优化改进。
将全校教职工统一归集划分为按教学科研、行政管理、后勤服务三大口，每个口细分为不同类别。教学科研口可细分为初级职称、中级职称、高级职称三类别；行政管理口可分为人事代理人员、普通工作人员、科级职务、处级职务四类别；后勤服务按人员年龄区分为35岁以下、35-50岁、50岁以上三类别。根据不同类别职工数量，经科学严谨的测算分别给予不同的权数，这样每个类别的职工代表数量就清晰明了。此方案能较好地保障 “教职工代表大会代表以教师为主体，教师代表不得低于代表总数的60%，并应当根据学校实际，保证一定比例的青年教师和女教师代表”条款内容落实。
与现行程序相比，此选举程序选举出来的教代会代表从结构方面体现了多层次，多方位，具有广泛的代表性特性。教代会代表的名额分配和结构比例是一个十分重要的技术问题，是衡量代表具有广泛性的重要依据。在实际操作中，既要突出教学科研人员主体，又应使管理、教辅、服务等各类岗位的人员都有代表；既要突出中老年骨干群体，又应使青年教职工、女教职工及党外人士有相应的比例，还应注意有工人、其它用工形式人员等方面的代表，“让教职工自己选出自己的代言人，让教职工代表真正代表教职工”得到真正体现；使“教职工代表大会代表以教师为主体，教师代表不得低于代表总数的60%，并应当根据学校实际，保证一定比例的青年教师和女教师代表”得到真正落实；彻底改变过去普遍存在党员代表多、非党员代表少，男性代表多、女性代表少，党政领导干部多、一般群众少，高龄代表多、年轻代表少的现象，使代表能体现教职工的不同群体利益；也有利于学校从不同层面倾听民意，了解民情，使学校在更大的范围内集思广益，集中民智。
改变“官本位”观念渗透导致代表的构成比例失调现象，代表中占有相当比例的干部代表，如果让他们去监督自已的履职状况，实际上就是自己监督自己，违反了监督制度的本意。教代会代表选举程序进行优化改进，使代表中党政领导干部比例大幅减少，先前既是“运动员”，又是“裁判员”，自己监督自己，教代会工作中监督的公正性得到彻底改观，有利于提升教代会运行的严肃性和权威性。代表的主体意识增强，当选的教职工代表“角色”明了，从那个类别选举出来的代表，自然是那个类别的代言人，同时每个类别的教职工都明确自已所处类别的职工代表的存在，那种“代表谁，被代表”的意识荡然无存，对每个当选的代表来讲，会感受到肩上的责任意识增强。
值得注意的是，选举工作按口划分区域，打破了学院、处级单位界限，选举组织没有责任主体，需根据各个类别指定临时性负责人，与现行选举程序相比较，组织工作相对要复杂,工作量明显增大。
“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，求策于众、问计于民，是科学决策、民主决策的重要环节，要真正实现科学民主决策，既需要统一认识，更需要制度约束。通过对两种选举方案的分析，对比两种方案的利弊，可以清晰得知教代会代表选举程序的优化设计方案能较好体现公平、公正的要义。教代会选举制度程序优化设计，能较好反映学校民主管理的水平，只有认清选举程序设计中存在的问题，采取相应的对策，才能使作为学校民主管理主渠道的教代会制度建设保持和焕发旺盛的活力，才能实现真正的民主决策和科学管理,进而推进学校各项事业的全面协调和可持续发展。
三、多措并举，做好教代会代表选举及履职工作
（一）落实“主权在民”的原则，确立和强化教代会代表主体意识。教职工通过教代会的制度平台参与学校民主管理和民主监督是《宪法》赋予的权利，《工会法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》、《学校教职工代表大会规定》也为学校教职工参与学校民主管理和民主监督提供了法律依据，它是高等院校贯彻落实教职工的主人翁地位和党的全心全意依靠工人阶级办学的根本指导方针的具体体现。通过坚持和完善以教职工代表大会为基本形式的民主管理制度，正确体现公民主体意识，才能真正落实“主权在民”的原则，广大教职工才能够更好的参与学校的民主管理，发挥能动作用为学校进一步发展献力献策。
（二）高标准把握教代会代表的素质。教代会代表的素质包括思想素质、业务素质和参政议政的能力。要高标准把握代表思想素质、业务素质和参政议政的能力。淡化代表的“荣誉”色彩，强化代表的责任感，不搞照顾，坚持条件，确保代表的质量，保证代表正确行使权力。
（三）高标准把握代表推荐和选举的程序，坚持代表选举方式的民主性、公正性。部分高校将竞争机制引入到教职工代表选举工作中来，推行教职工代表选举工作竞选机制，成效显著，值得借鉴。选举的本质就是选择，有了竞争的选举才能称其为真正的选举。选择是对选举对象充分的认识的基础上进行的，要在自荐、他荐、组织推荐相结合基础上，秉承公开、公平、公正原则，充分酝酿代表侯选人。选举时，每个代表侯选人应发表自己竞选感言，让每个选举人对侯选人有基本的认识和了解，选举出来的代表自然符合选举人的意愿。代表必须经过民主选举过程，由教职工直接选举产生、应采取差额选举和无记名投票的方式，并符合选举办法的要求才能当选。任何个人都不能是“当然代表”、“指定代表”，防止强迫命令和各种有失公正的现象发生。代表的构成既要照顾到各方面人员，又要充分体现学校以教学为主，优先考虑具有高级职称的教师，同时有一定数额的青年教工、女教职工及党外人士代表和人事代理人员。
（四）明确代表的责任和权利，建立代表考核奖惩制度，落实代表培训工作。教代会代表受教职工委托，代表教职工依法行使管理学校的民主权利，具有相应的职责和义务。它要求代表要具有 “代表意识”和责任感，真实反映、合理表达广大教师员工的合法利益与合理要求，在广泛调查研究的基础上，本着改革、发展和稳定相结合、短期目标和长远规划相结合的学校发展方针，认真提交群众关注度高，全局影响面大、具有普遍性、焦点性的高质量建议和提案。提案的形成可经过有组织的讨论、征询、优选、评议等步骤，使之真正具有代表性和有效性。应通过某种机制对代表的工作付出给予补偿。对于优秀的、产生重要影响和效益的建议，应给予适当奖励，以增强代表的荣誉感和责任心，并形成代表光荣的环境氛围。围绕代表学习培训制度，组织新当选的教职工代表，对教代会性质、地位、权利和义务以及对教代会的议事规则和程序等方面的知识进行学习和培训，以提高他们的整体素质和参政议政能力。
（五）构建教代会代表发挥作用的长效机制和制度。教代会具有三个类别职权，即讨论建议权、讨论通过权和评议监督权。讨论建议权是基础，主要是听取学校章程草案、学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告等，提出意见和建议；审议学校上一届(次)教职工代表大会提案的办理情况报告。讨论建议权使学校党政的决策更加民主化和科学化，更加具有群众基础，更加符合本校实际。讨论通过权是核心，主要包括凡是学校内与教职工切身利益密切相关的事项，如教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法等都要经教代会讨论通过。讨论通过权的实施，保障了《教师法》 “教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则”以及《劳动法》所规定的劳动关系的确立“应当遵循平等自愿、协商一致的原则”，体现了教代会与行政领导之间相互支持、平等协商的“共决”原则，有效维护教职工合法权益，杜绝了妨碍学校健康发展的“恶规”出现。评议监督权是关键。即按照有关工作规定和安排评议学校领导干部，学校章程、规章制度和决策的落实。应充分发挥教代会代表在闭会期间的作用：①将办理提案工作纳入单位目标管理考核体系。建立提案工作通报制度，及时将办理工作的新情况、好做法及办理过程中存在的问题进行通报。②建立教职工代表对行政管理工作民主质询制度。可由校工会组织部分代表，就有关热点问题，向学校领导和有关职能部门提出质询，要求作出回答和说明。③开展教职工代表巡视活动。使其了解学校重大任务、教职工普遍关注的重点、难点问题解决情况等。④要充分发挥教职工代表在所在单位的民主管理工作中骨干作用。
参考文献：
论人大代表选举程序的完善 田华《河北法学》- 2010-02-05
学校教职工代表大会规定 教育部令(32号)