关于学习贯彻《学校教职工代表大会规定》的思考与实践
安徽农业大学 陈高潮
一、教代会的作用与性质
学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和民主监督的基本形式，是学校管理体制的重要组成部分，也是学校党政领导广泛听取教职工意见、促进决策民主化、科学化的重要渠道。
教代会在机构设置上具有独立性，是职工参与本单位民主管理的形式，没有上下级之分。俗称的“二级教代会”的准确含义是二级单位教代会。
教育部法规司司长孙肖兵明确定义了教代会在学校管理中的定位，是“参与民主管理”，即通过民主管理的途径参与学校管理，而不是直接“参与管理”。
二、教代会的发展进程
1985年以来，高等学校一直遵循着教育部和中国教育工会联合颁发的《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。随着社会主义市场经济体制的深入发展，教育改革的不断深化，《暂行条例》在许多方面已经不能适应学校民主管理发展的新情况、新变化。为此，教育部经商中华全国总工会，经过广泛调研，于2011年12月8日以部令的方式颁布了《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》），进一步规范、指导和推进各级各类学校的教职工代表大会工作制度，并于2012年1月1日施行。
目前，全国98%以上的各级各类公办学校建立了教职工代表大会制度，民办学校、中外合作办学机构的建制率也达到40%。农村学校建立教代会主要建在乡镇中心学校。
一些省份成立了教代会研究会。安徽省教代会研究会隶属于省教育工会，拥有十几年的历史，所有高校都是会员单位。教代会研究会对于促进理论研究、工作交流和推动工会系统与教育行政主管部门的合作等方面发挥了重要作用。
有些省份对教代会工作还实行了星级评估。
三、教代会的通常运作模式
1、教代会的领导体制和工作机制是“党委领导，行政支持，工会运作，教职工参与”。
2、每年定期召开教职工代表大会，听取和审议学校工作报告、财务预决算、人事制度、职工福利等学校改革发展重大事项。
3、教代会执委会在闭会期间行使教代会的职能，通过听证咨询制度、巡视制度和考核评议领导干部制度参与学校的民主管理。
4、教职工参与学校管理的重要形式是提案。提案是反映民意、集中民智、推进学校工作的重要手段。提案办理的流程主要有5个环节：提案征集、立案审核、交付办理、结案考评和大会报告。
有的学校还实行了教代会代表列席学校领导会议的制度。安徽工程大学的党政工联席会议、安徽中医药大学教代会代表巡视工作已形成了制度。
一些学校由一级教代会向二级教代会延伸，有的甚至还成立了三级教代会。合肥工业大学的二级教代会工作起步早、效用实，具有示范和引领作用。
三峡大学借鉴ISO9000原理编制了校务公开民主管理的规范程序。
北京建筑工程学院的年度大会增加了代表自由发言项目。
四、《学校教职工代表大会规定》内涵与形式的新变化
（一）提升教代会在学校民主管理中的地位
1、确定了教代会制度的法律地位。
《暂行条例》是教育部和全国教育工会联合颁布的，属于文件。
《规定》是教育部独立颁布的，属于国务院部门法规。
《规定》及其明确的教代会职权具有充分的法律依据。在其上位法《宪法》、《工会法》、《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》和《国家中长期教育发展纲要》都对人民民主权力和学校民主管理作出了明确的规定。《中国共产党普通高校基层工作条例》“高等学校党的委员会领导教职工代表大会，支持教职工代表大会行使职权”。（《规定》起草初稿为“职能”）。中办、国办颁发的〈关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知〉“厂务公开的主要载体是职工代表大会，要按照有关规定，认真落实职代会的职权”
教代会制度上升为法规后，意味着教代会工作已是国家教育行政系统的份内工作和职责，而不仅是工会的事务。教育部在《通知》中指出，2012年下半年要听取贯彻《规定》的汇报。
《规定》的出台，进一步增强了工会和教育主管部门的工作联系。安徽省教育厅与省教育工会密切协作，由省教育工会教代会研究会起草了《安徽省高等学校教职工代表大会工作规程》，报送省教育厅，当前，这项工作正在进行过程中。
2、教代会由会议制度上升为学校的一项重要工作制度。
（二）在教代会的职能作用上，由“重要形式”调整为“基本形式”
《暂行条例》第二条“高等学校教职工代表大会是教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式。”
《规定》第三条调整表述为“学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。”
并且，在教代会职能定义中增加了“监督”内容。
（三）原条例针对高校，现推广到全国各级各类学校
《暂行条例》的名称是《高等学校教职工代表大会暂行条例》
《规定》的名称是《学校教职工代表大会规定》
（四）教代会的职权内容更加丰富和科学
1、由《暂行条例》的七项职权扩大到了八项职权。
八项职权可以概括为四类：知情权、建议权、通过权和监督权。从当前高校民主管理水平看，知情权和建议权比较容易操作，落实得比较好。
2、在内容上增加了刚性。
（1）教代会提案被提升为职权
《暂行条例》的表述是“认真对待教代会的有关决议和提案”。
《规定》总结了教代会的广泛实践和经验，正式表述为“审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告”。
（2）新增加了听取群众意见、接受群众监督的方式和内容。
“通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议。”
（3）教职工代表大会的意见和建议，以会议决议的方式做出。
3、在内容上调整了已不符合新形势、新体制的表述。
（1）取消了决定权。
《暂行条例》第二章“职权”第二条“讨论决定教职工的住房分配、福利费管理使用的原则和办法以及其它有关教职工的集体福利事项。”
《规定》第七条第4款调整为“讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法”。
全国教科文卫工会副主席陈志标阐述了“通过权”的含义，通过权就是共决权。如果教职工代表大会未予通过，行政方需要进一步与教职工进行沟通、协调，对方案加以改进、完善，使之更具科学性和民主性，达到协商一致。
取消“决定权”的依据主要是与高等学校的管理体制存在矛盾。高校的管理体制是“党委领导，校长负责，民主管理，专家治学”。在决策机制上，党委是职责，校长是职权，教代会的职能是参与。
国务院有关部委2012年颁布的《企业民主管理规定》也取消了“讨论决定”。
实践也使我们清楚地了解，在学校政治格局中，教代会有自己的职责范围，不可能也不应该有“决定权”。
（2）规范了评议监督权，取消了对领导干部的晋升、处分建议权。
《暂行条例》第五条“职权”第4款“监督学校各级领导干部，可以进行表扬、批评、评议、推荐，必要时可以建议上级机关予以嘉奖、晋升，或予以处分、免职。”
《规定》第七条第4款调整为“按照有关工作规定和安排评议学校领导干部”。
其依据是“党管干部”原则，教代会对领导干部的评议监督权是指在党组织的领导下，按照干部管理权限评议监督领导干部，并监督学校执行法律法规的情况。
（五）强化了工会在学校民主管理中的权责
1、《规定》进一步明确了“学校工会为教职工代表大会的工作机构。”工会是学校民主管理的主要承担者。
2、新增加了大会召开权。
《规定》第十七条“遇有重大事项，经学校、学校工会或1/3以上教职工代表大会代表提议，可以临时召开教职工代表大会。”
3、新增加了工会在学校相关事务决策中的地位和作用。
《规定》第七条第8款增加了教代会的一项职权“讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。”
《规定》共六章三十条，既不割裂历史，又不脱离现实。全面总结了二十多年来各级各类学校教代会工作的丰富实践，教代会的作用、地位和职责界限更加明确，更加科学，更具有可操作性，并对工会工作提出了更高的要求。
4、工会报告作为教代会大会报告的一项内容。
五、安徽农业大学贯彻落实《规定》的情况
1、认真落实教代会职权。
从我校的情况看，教代会的八项职权四个方面知情权、建议权、通过权和监督权都有着较为丰富和长远的实践，尤其是知情权和建议权得到了更加充分的落实，取得了较好的成效。
《规定》中提到的学校重大制度建设、学校工作报告、财务运行情况和职工福利等学校重大事项都能以大会报告、网络征求意见等形式充分公开。
学校认真受理教代会代表提案，并将各代表团讨论意见进行梳理，交由相关单位和部门认真办理。
关系到教职工切身利益的重大决策具有扎实的群众基础。《安徽农业大学教职工考核暂行办法》和《安徽农业大学教职工奖励暂行办法》总结了多年的实践经验，在出台之前历经了半年多的充分讨论，数易其稿。一方面通过网络广泛征求全校教职工的意见，一方面分层次召开了许多座谈会，请省发改委、人事厅、教育厅、社科院等专家论证，在教代会年会上讨论通过，从2011年元月到8月整整讨论修改了8个月的时间，才正式颁布实施。2012年春节后，又广泛听取基层的意见，经过两个多月的时间，于5月份又对实验系列的责权、研究型学院教学工作量、公共课和基础课类教学工作量等作了调整，受到广大教师的好评，充分体现了学校坚持群众路线、尊重教代会建议的民主管理精神。2013年4月教代会通过的《安徽农业大学章程》，同样经过了一年多的反复酝酿。
学校考核办法和奖励办法这两项重大制度制定过程中充分听取群众意见，在广度和深度上，是建校以来史无前例的。这两项制度具有充分的实践基础和群众基础，对学校的发展起到了强大的推动作用。我校科研经费任务总量从2009年的四千万元，经由2010年的七千万元跃升到2012年的1．2亿元。科研成果、三农服务、学科建设等主要方面也都取得了长足的进步。
在民主评议领导干部方面，主要形式是教代会执委会全面参加校级、处级干部的推荐选拔和年度考核测评。
2、扎实开展提案办理工作。
在提案办理方面，我校认真做提案工作各个环节的工作，为提高办理质量、实际成效以实际满意度，坚持校党委书记主持提案交办会制度，增加了承办单位必须与提案代表共同会商提案办理、将提案办理情况纳入学校中期督查内容、确定校级层面重点办理1—2项提案等三项新的措施，取得了较好的成效。2010年教代会提案121件，满意案为95件，基本满意案为22件，不满意案为4件；2011年教代会提案60件，满意案49件，基本满意案10件，不满案的1件；2012年教代会提案29件，满意案27件，基本满意案2件。2013年4月教代会收到提案24件。
从2011年起，我校推广了教务处、校办等承办单位实行了提案代表参与提案办理过程的做法，在增强受理提案单位的责任心、提高提案的办理质量上取得了良好的成效。
近三年来，教职工提案数字减少的原因之一是学校下大力气解决了群众多年普遍关心的问题，如2011年60件提案中，关于提高教职工体检待遇的提案就占了7件。2011年开始，我校全面实施了年度体检的新制度，受到了广大教职工的普遍好评。
3、做好年会筹备工作和闭会期间的常规工作。
学校每年春季召开一次教职工代表大会，履行大会职能，代表人数为244人，九个代表团。
教代会成立了由23人组成的执委会和5个专门委员会，在大会闭会期间负责巡视、决策咨询、提案督办和经费管理等事项。
4、积极开展代表培训。
每年开展一次培训活动。近三年分别邀请郭大成（全国教育工会思想政治研究会秘书长）、龚建平（安徽省教育工会教代会工作研究会理事长）、夏涛（全国民革常委、安徽省政协副主席）、张自立（全国政协委员）对全体代表进行民主管理与提案研制的培训。
5、主动开展协调工作，反映群众意愿，维护职工权益。
通过各种渠道了解教职工意愿、困难和诉求，与职能部门进行沟通，在学校会议上积极建言献策，对青年教职工、老年教职工和退休教职工弱势群体关爱在心上，做事在实处。
六、教代会工作的与思考
（一）求真务实，勇于担当
民主政治是社会进步过程中的永恒主题，党的宗旨是全心全意为人民服务，党的十七大报告提出“人民民主是社会主义的生命。”因此，依法坚持教代会制度，积极有效地开展教代会工作，是对工会干部的政治水平、责任意识与工作能力的检验。
（二）摆正位置，积极作为
学校管理体制是“党委领导，校长负责，民主管理，专家治学”。
教代会民主管理领导机制与工作机制是“党委领导，行政支持，工会运作，教职工参与”。
教代会的成效与作用是“集中民智，维护权益，协调关系。”
工会工作的着力点是“党政所需，职工所想，工会所能。”
工会和教代会的工作思路是“围绕中心，服务大局”。
教代会在学校民主管理和民主监督的角色是“参与”。
学校民主管理渠道主要有教代会、党代会、学术委员会、教授委员会等等。
学校对领导干部监督的方式主要有纪委、监察和教代会等等。
（三）继承创新，与时俱进
教代会工作的基本经验可概括为以下五个方面。
1、原则——坚持党的领导。
在基层民主政治建设中始终保持正确的政治方向，重大问题主动请示党组织，积极争取行政的支持。
党支持工会工作，工会工作是党的工作的一部分。
工会支持行政工作，工会、教代会工作是学校工作的一部分，应当切合校情，尊重校长职权。
2、基础——坚持群众路线。
通过教代会组织教职工积极参与，充分调动教职工的积极性和创造性，围绕学校改革发展稳定大局，推进学校中心工作，
3、保障——坚持依法治校。
坚持把基层民主管理纳入法制化轨道，推动立法，健全民主管理的制度和机制，努力实现基层民主管理的制度化、规范化和程序化。
4、关键——坚持实事求是
高校在社会经济中的地位和作用与日俱增，竞争与发展日新月异，教代会工作也必须要与时俱进，务实创新，研究新情况，解决新问题，开拓新途径，探索新经验，永葆教代会工作的生机和活力，主动成为和真正作为学校改革发展的强大动力与支撑。
5、根本——坚持两个维护的统一。
在围绕学校大局开展工作的同时，着力关注和推进解决广大教职工最关心、最直接、最现实的利益问题，既要维护教职工的合法权益，又要维护学校的改革发展稳定，“两个维护”并重，共建和谐校园。
（四）立足当前，重点推进
1、完善制度建设，全面落实《规定》的要求，使教代会参与民主管理的程序规则细化。
2、以教代会为校务公开的基本平台，以信息化为手段，努力提升校务公开的水平。
3、以培训学习为主要方式，提高教代会代表的参政议政的水平。
4、随着办学管理权限的下移，规模较大的二级机构应着手建立教代会制度。上海交通大学和合肥工业大学等高校在全校所有学院和机关都成立了二级机构教代会，扩大了基层民主，有力地支持了单位工作。