民主管理与民主监督视域下的高校教代会制度
皖南医学院 杨颖实 朱晓红
摘 要：高校教代会制度是高校教职工参与学校民主管理和民主监督的的一项基本制度。梳理并分析高校教代会制度存在的问题，提出相应的对策，对于完善高校教代会制度，创新管理方式，提高管理效率，使教代会制度真正发挥其应有作用具有理论意义和实践价值。
关键词：民主监督；民主管理；教代会
《十二五规划纲要》和党的十八大报告都论述了加强基层民主制度建设的重要性和必要性，强调人民群众要依法行使民主权利，通过健全基层党组织领导的基层群众组织，加大信息公开、扩大群众参与面、强化权力监督，以丰富的内容和形式，切实保障人民群众享有更多的民主权利。在各人民团体和组织中开展以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，保障职工参与民主管理和监督。新形势下的高校教代会制度要与时俱进，创新管理方式，提高管理效率。教代会要加大民主监督力度，参与学校管理，保障高校各项工作的健康开展，为中国特色社会主义高等教育事业的发展添砖加瓦。
一、高校教代会制度的发展现状
我国高校教代会制度始于１９７９年，发展至今已有３０多年的历程。该项制度在其发展过程中不断完善，现以最普遍、最基本的组织形式贯穿于高校教职工民主管理和民主监督的进程中，也逐步发展为我国高校内部管理的一项基本制度。
教代会制度的形成与发展有其法律依据和理论基础。《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校及其它教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会的组织形式，保障教职工参与高校内部民主管理和监督”。《学校教职工代表大会规定》对学校教代会的职权、工作规则、管理制度等内容作了详尽的表述，为高校实施教代会制度提供了重要依据。人民当家作主和群众路线的相关理论是其理论基础。教代会的职工代表来自学校各个层面，代表的选举、议题的提出和决议的形成等，都必须按照法律法规所规定的程序进行，体现了高度的民主性和代表性。
我国高校教代会的纵向发展良好，现已形成了学校一级、学院一级的二级教代会制度，使其在会议期间能够充分发挥教代会的民主管理和监督作用。一项较为成熟的制度更体现在，教代会在闭会期间能够正常的开展工作，参与学校的民主管理和决策，保证机构的正常运转，使教代会制度能够发挥其长效作用。
二、高校教代会制度存在的问题与分析
高校教职工参与学校的民主监督和管理，是现代大学制度中的一个重要特征。高校教职工一般具有较高的政治觉悟、文化素养，对参与学校民主管理有较高的积极性，对学校学科建设、专业建设和学生工作等各方面都有高度的责任感，对学校的发展有强烈的期待。虽然《学校教职工代表大会规定》对学校教职工参与学校管理做了制度保障，但是在教代会制度的推进和发展过程中，存在着一些问题阻碍了高校教代会制度的发展，主要体现在以下方面：
1、依法治校和民主的意识不强
依法治校，重点是着重提高学校各级领导干部和广大教职工的法制观念和依法办事的能力。核心是要依法行政，确保各项规章制度落到实处，以收到“法治”实效。做好这项工作，首先要求学校领导干部和教职工要从思想观念、价值取向等方面实行相应的转变。要坚持摒弃“人治”、“官本位”思想，牢固树立“法治”、“民为本”观念；在深化教育改革中，要切实加强民主管理和民主监督机制，建立健全依法行使权利的制约机制。学校管理体制是由校党组织和教代会监督下的校长负责制。依法治校，学校必须由健全的组织机构和规章制度。强化各级组织监督、民主监督机制。充分发挥教代会民主参与学校管理的职能。从制度上改变在实际工作中存在的不规范行政的问题。保证党和国家方针政策的有效实施。切实保证广大教职工的根本利益。
2、教代会提案得不到有效落实
教代会提案是高校教师参与学校民主监督、管理的具体方式，高校教代会代表具有较高的学历层次、文化层次，提案往往具有较高的探讨价值，对高校管理方法方式的改革与发展，意义深远。但是，在实际实施过程中，一些具有与较高可行性的提案得不到领导重视，职能部门的落实不够合理，这都严重阻碍了教师代表参与提案、参与管理的积极性，因此，教代会制度在落实和发展中往往流于形式，优秀的提案缺乏，提案的数量和质量都不高，没有真正起到参与学校民主管理的作用。
3、教代会的民主评议机制不够规范
根据《学校教职工代表大会规定》的规定，教职工代表有权对学校各级行政领导的工作作风和能力进行评议，必要时可以建议上级对领导干部进行任免，起到对领导干部监督的作用，也能保证高校行政体系健康有序运行。但在实施过程中，民主评议工作流于形式，仅对校级主要领导进行评议，没有深入到二级学院，缺乏普遍约束性，同时也存在高校领导对教代会作用的认识不够，往往评议结果得不到领导重视。
4、缺乏针对性培训，教代会参与人员综合素质不高
教代会日常的工作任务一般由学校工会来承担，高校工会一般用来安置高校教职工家属和一些闲散人员，工作人员综合能力不强；高校教职工代表，多数在学校中担任行政或教学科研等其他职务，难以保障其参与民主管理的时间；高校教职工代表民主意识强，文化层次高，在某些领域有突出的科研水平和贡献，这也局限了在其它领域的发展，教代会在此方面缺乏相关培训，使得教代会提案水平不高，难以发挥高校教师的综合能力，制约教代会制度的发展。
5、教代会的制度体系和流程不健全
根据《中华人民共和国高等教育法》和《学校教职工代表大会规定》的要求，改进高等学校内部管理体制，加强民主监督和法制建设，建立与本校学科建设和专业发展相适应的民主管理体制意义深远。在建立健全教代会制度体系过程中，对统筹好校院两级的教代会层级制度，协调好学校党委、行政和教学科研系统关系的重要性认识不够，这直接导致教代会工作开展阻力大，无法达到其应有目标。
6、教代会闭会期间的工作机制得不到保障
教代会在闭会期间的民主监督、管理机制缺位，起不到其监督学校管理和民主参与的作用。究其原因，教代会的常任机制不健全，工作的开展缺乏正确途径，对学校的发展管理和教师切身利益的保障能力减弱。因此，缺乏正常运转途径的教代会在闭会期间难以发挥其职责，无法保障其监管权力的正常运转。
三、完善高校教代会制度的建议与对策
在当前创新社会管理的大背景下，高校教代会制度要适应新时期高等教育的发展，要抓住时代发展的机遇，创新管理理念，转变发展方式，理顺头绪，改革创新。教代会要全面理清民主管理职能，以促进高等教育健康稳定发展为核心，与学校的行政管理工作，教学科研活动进行全方位的互动，全面激发学校教职工参与学校民主管理和监督的积极性，以饱满的热情投身学校的改革和发展中来，共同促进学校的长远发展。针对上述问题，提出如下建议：
1、营造依法治校和民主管理的氛围
学习法律法规和民主思想， 建立与法律法规、社会发展、学校自身发展特点相适应的规章制度，是实行依法治校和民主管理与监督的前提。
在学校有关规章制度建设中，更重要的是提高教代会制度建设的质量。一是要把改革、发展、稳定的重大决策同制度建设结合起来，从大局出发，从整体利益着想，确保学校教育教学质量的不断提高，这是学校制度建设的重点。二是系统、规范、严格的管理制度是办学理念得以实施的保证。它将学校的办学理念具体化、规范化、制度化。可以避免和克服办学中随意性、情绪化等问题，从而保障学校办学理念的连续性。三是要注重突出学校办学特色，避免同质化办学，积淀本校的文化底蕴。要立足于解决实际问题，讲求实效，有针对性、实用性和可操作性。四是在逐步健全和完善学校有关规章制度中，充分发扬民主，始终坚持走群众路线，广泛听取各方意见，在实践中加以完善。
2、构建合理的教代会提案征集处理制度
设立专门的教代会提案工作组，教代会开始前规定一段时间，由该部门向教代会代表发出征集提案的通知，并明确征集起止时间。代表们在接到通知以后，将自己所关心的与学校改革发展相关的问题，以提案的形式送交到提案工作委员会，委员会根据相应的审批流程呈送到上级部门审议，审核合格的提案予以立案，未予立案的提案，应向提案人做出说明，以制度的形式保障教职工参与学校民主监督和管理的权利，调动广大教职工参与学校内部管理的积极性，群策群力共同推进学校民主管理更上一个台阶。
3、加大选拔与培训力度，提高教职工代表自身素质
教职工代表自身能力的高低，直接影响到其参政议政能力以及促进学校各项方针的制定落实能力，对教代会工作的开展有直接影响，因此，构建高素质的教职工代表队伍对教代会制度的良性运转意义深远。
首先，对于代表的选拔要有广泛的代表性，并且代表本身要具有其应有的素质。比如，具有较高的政治觉悟、广泛的群众基础、较高专业素养等，具有多方面的基础和能力才能做到敢于为群众讲话，敢于为群众办实事，其民主监督和管理能力才能得到真正体现。
其次，教代会的代表多来自教学科研一线，在自己专业领域有较深的造诣，但是对于学校的一些管理事务的运行规则和特点了解不够全面，所以在他们履行教职工代表义务时往往会感到力不从心，工作上也放不开手脚。因此，加大对教职工代表的培训有其必要性，通过培训增强代表的综合管理素质，教代会的工作质量才有保证，教代会制度的运行也会更加流畅。
4、统筹协调好各种关系，共同促进学校民主监督与管理
高校内部权力架构呈三足鼎立之势，分别为“政治权力”、“ 行政权力”和“学术权力”。高校中校党委及其党组织是“政治权力”的主体，它们主要保障学校的内部事务按照国家的教育方针来建设和运行以及保证学生的德育工作，培养中国特色社会主义所需人才。“行政权力”主要来自学校的行政系统和行政人员，通过权力的运作实现人才培养目标、科研目标、社会服务功能，提高学校运转的水平和效率。学术权力主要是指学校中的学术组织和学术人员，通过其较强的专业背景和水准开展学术活动，提高科研水平，加强学科建设。
教代会在运行中要处理好与三者之间的关系，三种“权力”群体中教代会代表的选拔要合理，比例要适当，真正做到共同监督，相互促进，进而才能推动民主决策水平和能力的提高，同时，民主监督和管理的水平的高低也决定了高校各方面事业的发展的高度。
5、构建合理的教代会组织架构
首先，教代会的层次结构要合理。教代会不应局限于学校层面，要向院系层面发展，力争形成校院（系）两级的教代会体系，使教代会制度从结构层面得到强化和发展，从而使得教代会制度具有更广泛的发展基础，教代会制度的发展更具有活力，使的学校各个层面得到有效监管，带动更加广泛的高校教职工参与学校民主管理和监督。
其次，教代会的人员构成要合理。高校作为教书育人、教学科研，培养高层次人才和科研学者的场所，以教学科研工作为主，但是，高校的正常运转离不开行政管理人员和后勤人员的共同努力，他们也是广大高校教职工的一员。因此，为了高校教代会制度更加科学，民主监督和管理机制更加合理，教职工代表大会在以教学科研人员为主体的前提下，学校其它各个系统工作人员代表的比例要合理，并且要考虑到女职工和非党教职工的比例。
6、保障教代会闭会期间的民主监督作用
高校工会应具有大局意识和高度的责任感，高校教代会制度是一项高校内部民主监督和管理的基本制度，应保障其健康有序运行。高校工会作为承担教代会工作机构任务的主体，在教代会闭会期间，应充分发挥其主体作用，确保教代会代表团的组织活动，检查监督教代会提案的落实开展情况。在闭会期间，如遇有重大问题可组织代表团长审议，如确有必要可召开临时代表大会，切实保障教职工合法权益和学校工作的健康稳定发展，强化教代会闭会期间其民主监督作用。
总而言之，教代会制度所体现的是学校的民主监督和管理水平。只有从问题中寻找对策，弥补缺陷，加以完善，才能使学校的民主管理水平上一个新台阶，强化学校制度建设，增强高校综合发展的活力，真正让学校每一个职工参与到民主管理中来，监督学校各项事业的落实，共同推进高等教育事业的发展。
参考文献：
[1]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》.
[2]《中华人民共和国高等教育法》
[3]《学校教职工代表大会规定》
[4]《中华人民共和国教育法》
[5]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》.